经过新世纪以来20多年的快速发展，中国国情水情发生了深刻变化。当前，中国水利已经站在新的历史起点上，进入“水利全面协调发展期”。中国水利发展的新阶段呈现出一系列新的特征，特别是大部分水利发展指标进入快速增长的未期，同时初步建成了现代水治理体系。这一转变具有重要战略含义，说明我国治水矛盾已经发生重要转化，要求水利工作积极转换动能，通过提质升级推动水利高质量发展。
中国水利发展已经进入新阶段
科学认识水利发展阶段的变迁规律，准确判别水利发展所处阶段，对于水利战略选择具有重要意义。10年前，受水利部发展研究中心委托，清华大学国情研究院承担了2010年水利重大课题“水利发展阶段研究”。该课题对水利发展阶段提出了系统的理论认识，认为水利发展主要受经济社会发展伴随的需求结构牵引，包括安全性需求、经济性需求和舒适性需求3个层次（见图1）。
“安全性需求”最为基础，然后是“经济性需求”，最上端是“舒适性需求”。伴随着经济发展水平和居民收入水平的提高，三类需求的增长呈现出不同的增长特性。对于安全性需求而言，其经济学特性为必需品；对于舒适性需求而言，其经济学特性为奢侈品；经济性需求的经济学特性介于必需品和奢侈品之间。三类需求随时间的变动趋势，可以描述为“S”曲线，即初始弹性增长较快，到一定阶段之后开始放缓（见图2）。安全性需求曲线、经济性需求曲线与舒适性需求曲线分别对应于D1、D2和D3。
安全性需求、经济性需求和舒适性需求的结构变化，决定了水利发展会随着经济社会发展发生阶段性的演变。根据世界银行的低收入、下中等收入、上中等收入和高收入的经济发展水平分组，从理论上看，随着经济发展水平的提升，水利发展阶段依次为：第I阶段，安全性需求主导的阶段；第阶段，经济性需求快速增长的阶段；第山阶段，三种需求同时持续增长的阶段；第IV阶段，舒适性需求成为主要新增需求的阶段）。
根据上述理论框架和中国经济社会发展进程，可以将中国从1949年到2050年的百年水利现代化征程划分为五大时期和七个阶段，如表1所列。
2011-2030年，是中国从中等收入向高收入过渡的时期，是中国水利发展的第四时期，这个时期水利发展的需求特征是安全性需求、经济性需求和舒适性需求均持续增长，各类水利供给迅速扩大，水利供求差距快速缩小，可以称为“水利综合治理时期”。
同时，2021-2030年是水利发展的第六个阶段，是“水利全面协调发展期”。
从当代中国水利发展的整个进程来看，2021年是一个重要的时间节点。这类似于之前的1998年以及2011年，都是水利发展新阶段的重要时间节点。1998年，我国发生了全国范围的特大洪水，催生了新世纪治水新思路，开启了中国从传统水利向现代水利的转型，中国水利进入到第四个阶段，即“水利改革发展转型期”。
2011年，中央一号文件《加快水利改革发展的决定》发布，大大加快了水利现代化的进程，中国水利进入到第五个阶段，即“水利加快发展黄金期”。
2021年，中国水利进入到第六个阶段，即“水利全面协调发展期”。经过新世纪以来20多年大规模的水利建设，中国水利供需突出的矛盾已经大大缓解，中国国情水情发生了深刻变化。2021年，中国经济站在人均GDP突破1万美元和达到世界平均水平的新起点上，开始全面向高收入国家过渡，预计到2035年人均GDP再翻一番，达到中等发达国家水平，基本实现社会主义现代化。很显然，目前中国水利已经站在一个新的历史起点上，进入到一个新的发展阶段。
中国水利发展新阶段的重要特征
中国水利发展进入新阶段，呈现出一系列新的阶段性特征。
第一个特征是大部分水利发展指标进入快速增长的末期。类似于图2，各项水利指标的发展进程是一条“S”曲线，横轴为时间，纵轴为发展水平，在初始阶段水利发展的增长较快，到一定阶段后开始放缓，“S”曲线的中间有一个重要拐点，即增长速率由快转慢的转折点。目前，一些水利发展指标已经进入“S”曲线中的增长未期，也就是已经迈过了“S”曲线增长由快至慢的拐点，个别指标甚至已经进入零增长或负增长阶段。
第二个特征是安全性需求增长日趋缓慢。经过70多年的大规模水利建设，我国已经建成了相对完善的防洪工程体系，水旱灾害的相对损失不断下降。目前，我国水旱灾害的经济损失占经济总量的比重已经下降到0.2%，已经提前达到发达国家的保障水平（0.5%）。反映在水利发展指标上，水库数量、水库库容量、水闸数量、防洪工程投资、城市用水普及率、水电发电装机容量等指标的增长率已经很低。当然，我国的水安全在新阶段面临着一些新的问题，比如气候变化带来的新的水灾害风险，超大城市的防洪排涝问题，以及都市圈的防洪保障问题，需要通过进一步加强水安全保障来回应。
第三个特征是经济性需求增长明显放缓。我国的水能资源开发率已经超过50%，水电开发增长逐步趋缓。全国及部分省份的用水总量已经进入零增长或负增长阶段。全国用水总量在2013年达到6183.4亿立方米的峰值，随后出现逐年下降的趋势。考虑到中国人口增长率不断趋缓，全国总人口可能即将进入负增长阶段，全国用水总量的下降趋势不太可能从根本上逆转，这意味中国的“水达峰”可能已经出现，而目前全国的供水能力已经远大于用水总量。从用水结构来看，全国农业用水2013年以来持续下降，全国工业用水总量2011年以来持续下降。从分省用水量来看，上海、浙江、河北等12个省份已出现用水总量下降的趋势。
此外，水利投资总量近几年也有所下降。
第四个特征是舒适性需求仍然快速增长。目前，在水利发展的三类需求中，只有“舒适性需求”仍然处于快速增长阶段，即增长率持续大于零。这表明人民群众在中等收入阶段，对更好的水质、更优质的水服务和更优美的水生态环境存在爆发式的需求。水利发展的需求结构发生了重大变化，需求结构升级的趋势非常明显，要求水利工作及时回应这一重大变化。
第五个特征是初步建设成现代水治理体系。2011年中央一号文件《加快水利改革发展的决定》指出，到2020年基本建成四大体系：一是防洪抗旱减灾体系；二是水资源合理配置和高效利用体系；三是水资源保护和河湖健康保障体系；四是有利于水利科学发展的制度体系。经过过去10年的奋斗，上述4大体系已经初步建成，形成了中国特色的水治理体系。比如，建成了有利于水利科学发展的制度体系，以三条红线、河长制为代表的制度创新，为现代水治理体系的形成提供了重要制度支撑。
第六个特征是数字革命为水利发展提供了新动能。中国是从新世纪之初开始将信息技术全面应用于水治理，以黄河水利委员会在2001年启动的“数字黄河”工程为发端，目前全国各大流域管理委员会都建成了信息系统平台，信息技术已经被全面用于防洪、供水、水质监测和取用水监管。近年来，随着数字技术革命的到来，人类已经进入到新的数字时代，以移动互联网、大数据、云计算和人工智能为代表的数字技术为治水提供了新途径，需要将现有的治水技术进一步向智慧水利升级，建设与数字时代相适应的数字治水体系。
水利发展进入新阶段的战略含义
中国水利发展进入新阶段，及其呈现出的一系列新特征，具有重要的战略含义。
第一，我国水利需求结构发生重大变化。过去20多年，我国水利事业的高速发展存在多重驱动力，受益于安全性需求、经济性需求和舒适性需求都有快速增长。未来随着安全性需求和经济性需求的增长放缓，舒适性需求的相对地位上升，水利供给策略和资源配置也需要作出相应调整。例如，需要加大水系景观建设力度，不断提高城乡供水品质，提供优质多样的水文化服务，满足人民群众快速增长的水利舒适性需求。
第二，我国治水矛盾已经发生重要转化。经过20多年大规模的水利建设特别是工程建设，我国治水主要矛盾从人民对除水害兴水利的需求与水利工程能力不足之间的矛盾，已经转化为人民对水资源水生态水环境的需求与水利行业服务能力和监管能力不足之间的矛盾。人民群众对水利提供的产品和服务的期待，从过去的“有没有”转向了“好不好”。如何快速提升水利管理能力和服务能力，成为响应新治水矛盾的关键。
第三，水利发展的重心需要转向综合治理。我国水利工作长期以水利工程的建设和管理为重心，随着水利需求的变化和治水矛盾的转化，水利工作需要更加着眼于综合运用多种手段，包括管理、制度、法规、工程、技术、经济等途径，全面提升水治理体系和水治理能力。在我国社会主义市场经济日益成熟的背景下，水利部门可以更多运用法治思维、政策工具和经济手段。
第四，水利发展需要积极应对动能转换。在水利发展的新阶段，初级要素投入、人力资源配置、工程项目建设、水利投资等传统动能不断减弱，水利发展需要寻找替代的新动能，这就需要顺应时代发展潮流，通过转换发展动能推动水利供给升级，包括生态环境建设、社会管理、文化运营、技术升级、设施更新，关键是大幅度增加各类创新要素驱动，充分利用市场机制，用好数字技术的新动能。
第五，水利发展导向更加强调服务性和人民性。我国全面建成小康社会之后，水利工作需要为人民提供高质量和高品质的产品和服务。人民群众需要安全感，也需要获得感和幸福感。水利部门在为国民经济社会发展提供基础支撑的同时，需要全面建设“服务型政府”，与相关部门和行业深度融合，协同提升人民群众的获得感、幸福感和安全感。人民对美好生活的向往就是水利工作努力的方向，积极推动水利以安全放心、集约高效、舒适宜居、洁净优美、文明和谐为特征的高质量发展。
第六，通过提质升级推动水利高质量发展。我国水利发展进入新阶段，要求水利发展转换发展方式，全面推进水利高质量发展。主要途径是将创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，深度融合于水利工作的各环节各方面，满足水利发展新阶段的社会需求，适应新的治水矛盾。通过理念转变、管理变革、工程建设、技术升级、法规完善等举措，全面升级水治理体系，提升水治理能力，开创高质量发展治水新格局。
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